東漢的蠻夷問題與西漢時期相比，則是嚴重許多。
至於為何？
與東漢本身的中央制度有關，東漢廢除西漢時期的典客，將其功能併入大鴻臚中，接受尚書檯的督察，極大削弱了典客的話語權。
而典客者，掌諸歸義蠻夷，負責邦交和邊陲部族事。因此典客話語權的削弱，代表地方上歸義蠻夷、邊陲部落與中央溝通之間成本加大。
西漢時期，典客下轄行人、郡邸長丞、譯官等職，向下與屬國都尉聯絡。而屬國都尉與蠻夷首領共治蠻人，下轄國、道二級，與郡縣是平行治理單位。
及至東漢時期，地方郡守權利加強，典客又被改制，道改縣，屬國都尉漸歸太守差遣。
除制度外，兩漢差距大者，便是在胡人賦稅徵收上。西漢為了安撫蠻夷，不向蠻夷徵收田租。東漢向內附蠻夷未有經濟優待，並因蠻夷承擔經濟支出，而缺少上升途徑，或是說向上反饋渠道，加之不恤胡俗的官吏粗暴治理，故常會爆發叛亂。因此東漢長期被蠻夷叛亂所困擾，乃至被百年羌亂拖垮經濟。
當然了，需要明確一點，西漢關於蠻夷的治理體系，絕大部分源自於秦朝。
秦朝先以關西為基業，時霸於隴西，北吞義渠，南降巴蜀，故治下蠻夷諸部眾多，隨之擁有豐富的治理蠻夷經驗。
如九卿之一的典客專門對接地方部落，其中屬邦為地方治理機構，長官稱為邦候或邦守。在屬邦之下轄道，道由各部首領自治，但文書行政與律法執行由中央官吏負責。
故觀遼國所謂的南北院制，本質與秦漢的邦、道之制有近似之處，依民風各依其制。華為華制，胡為胡制，併為了維穩犧牲些經濟。
魏晉時期爆發的五胡亂華，雖說是中原王朝內鬥，方才讓胡人入主中原。但從側面來看，難掩漢胡之間的激烈矛盾，如大量胡人被販賣為奴，中原王朝與邊陲胡人部落之間依靠微弱的朝貢關係。內遷的羌、氐承擔經濟賦稅，卻又得不到相應的政治權利與發聲渠道，矛盾至此便被埋下。
充實關西，外遷胡人為固本之策，但不代表不團結胡人。蠻夷的效忠對大唐而言，其中蘊含巨大的利益。不單單是賦稅上，更重要是提供低成本的兵源及大規模牲畜。
因此出於以上種種考慮，北院設立對治理少數民族而言，純粹有利而無弊。
“陛下！”
得到張虞設立北院的詔書，鍾繇再次入宮面見，問道：“試問北院下轄幾部幾司？”
張虞沉吟少許，說道：“如詔令所言，北院制如尚書檯，設北院都督，下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部，以來治理四夷。”
“這~”
鍾繇面露遲疑，說道：“華民上千萬，而胡眾僅上百萬。陛下設北院治胡人，如以典客治下，臣以為穩妥。若效尚書檯治下，其中六部調遷官吏眾多，大多數曹部無所事事，蓋空廢俸祿爾！”
頓了頓，鍾繇補充說道：“以繇之見，陛下何不削減部司，並雖以兩千石為俸祿，但位次卻次之。陛下為天子，漢胡皆為臣民，但於國家而言，漢為重，胡次之。”
“掌外藩之政令，制其爵祿，議民賦稅，徵調兵民，定其朝會，正其刑罰，控馭撫綏，以布國之威德，乃是其職也！”
張虞先是深思少許，繼而微微頷首，對鍾繇的見解頗是認同。
北院管轄胡人，而胡人不及華人之眾，是故華人為幹，胡人為枝。以此見之，北院的地位必然不及尚書檯。今張虞強行抬高北院，設立六部曹，估計半數官吏不幹活，容易造成冗官。
“丞相所言不無道理！”
張虞說道：“一國之重首在尚書檯、樞密院，次之計司、四府，九卿、北院末之。故北院都督與九卿位列同，次於尚書令、計相。而院內設刑律、民政、柔遠、典屬等四曹，其中典屬曹由禮部尚書兼任，掌冊封、朝貢等事宜。”
“刑律曹，掌制律、刑事、複議等事；民政曹，掌戶籍、賦稅、兵丁之事；柔遠曹，掌督察、巡撫、升遷等事。在北院之下，效秦漢舊制，設道、邦二級，與部落君長共治之。”
說著，張虞看向鍾繇，說道：“君為丞相，當錄北院事，與北院都督酈嵩共理諸事。”
相比之前的六部，修改為四曹，放棄無用的工部，將餘者幾部合併，更貼合治理蠻夷的需求。而鍾繇為丞相，北院理應歸由其領導，以便更好開展工作。
“臣領詔令！”
鍾繇施禮而拜，問道：“陛下詔樞密院諸卿軍議，不知今可有方略？”
自張虞稱帝，樞密院受張虞詔令，商討一統中國的路線。而今荀攸、賈詡、郭圖、田豐等人意見各有不同，大體能分為兩派。
其一，賈詡、田豐等人以為張虞應當先打巴蜀，再順流直下統一吳楚；其二，荀攸、郭圖等人希望張虞先徵吳楚，之後傳檄降服巴蜀。而雙方因無法說服對方，最終戰略陷入僵局中。
見鍾繇提及，張虞問道：“卿有何不同之見？”
鍾繇說道：“徵蜀或伐吳，於我大唐而言，各有利弊。先徵蜀是為穩重之策，先伐吳是先難後易之策。僕以為陛下一統之勢難擋，如陛下欲在兩年內一統天下，可先伐吳楚。吳楚下，巴蜀不戰自降；先徵蜀，巴蜀歸降，而曹操難降。”
張虞蹙眉微思，說道：“丞相之見不無道理，但今歲先以國家為先。朕暫無用兵之念，可讓樞密院諸卿商討。”
見張虞暫無明確意見，鍾繇說道：“陛下，孫權使者已至漢中，今欲慶賀陛下稱帝。故陛下欲知孫權態度，不如先接見使者，遣人仔細探問。如孫氏有歸降之意，陛下不妨先徵吳楚，以免巴蜀再遭兵戈所害。”
“可！”
張虞吩咐道：“讓人好生招待使者。”
“諾！”
“酈嵩本為徐州刺史，然今被徵調歸京，不知陛下欲選何人出任刺史？”鍾繇再問道。
“卿有何人選？”
鍾繇沉吟少許，說道：“河間郡守賈衢、鉅鹿太守辛毗二人擇一可任徐州刺史，如賈衢其人，先從軍，再轉郡守，文武皆通。而徐州之廣陵在淮南，其任徐州刺史，或能輔佐大將軍討賊。”
“鉅鹿太守辛毗，自陛下據太原郡始，便為陛下效力，先後轉任太守。粗知兵事，蓋有謀略，出任徐州刺史，可為大將軍分憂。”
張虞說道：“朕聞滿寵先討黃巾餘孽，再徵海島賊豪，前後得民兩三萬戶，今海濱諸郡已平，可招其歸國。滿、酈二將歸國，二州刺史皆是空缺。故青州刺史可由辛毗出任，徐州刺史由賈衢出任。”
辛毗可以算是張虞起家的元從之一，為張虞殫精竭慮多年，但一直沒由他出任刺史之位。而今考慮功績與資歷，辛毗完全有資格出任州刺史，甚至出任上州之刺史。